статьи
  |Адреса|Семинар||Публицистика||Библиотека|Теория права|In English|Первая страница|

Какими должны быть избирательные законы. 

С.Н.Егоров, Е.Я.Смулянский

8 марта/13 июля 1999 года

Одним из немногих по-настоящему реальных достижений нашей «якобы демократии» являются всамделишные, а не фарсовые, как было до перестройки, выборы. Они стали неотъемлемой и очень важной частью нашей общественной жизни. Вот уже более 10 лет, начиная с выборов в Верховный Совет СССР, вся страна непрерывно участвует как бы в одном бесконечном выборном марафоне. И в течение всего этого достаточно долгого времени дающие себе труд думать избиратели и средства массовой информации как непреложный факт отмечают несоответствие декларируемых законодателем целей фактическим результатам - качеству наших всенародно избранных представителей. Почти всем совершенно очевидно и многократно подтверждалось, что подавляющее большинство наших избранников по своим профессиональным качествам (оставим в стороне эмоции по поводу их качеств чисто человеческих) не имеют никакого права представлять наши интересы во властных структурах. И, несмотря на это, мы с поразительным постоянством снова и снова выбираем всё таких же…Но именно это постоянство при достаточно большом разнообразии других факторов заставляет нас предположить, что вина в этом не избирателей, а нашего избирательного законодательства, и потому адресованный электорату отчаянный вопль Ю.Карякина с телеэкрана в декабрьскую ночь 1993 года «Россия, ты сошла с ума!» так и остался гласом вопиющего в пустыне…

Недавно закончившиеся в Санкт-Петербурге выборы в Законодательное собрание в очередной раз продемонстрировали несовершенство наших законов - «грязные избирательные технологии» сопровождали кампанию на всём её пути и, как утверждают специалисты, оказались весьма результативными. Отсюда следует очевидный вывод: либо власти предвидели последствия и были в них заинтересованы, либо по каким-то своим соображениям не желают проявить политическую волю для существенного изменения плохих избирательных законов.

Почему почти все поголовно так возмущаются пресловутыми «грязными избирательными технологиями»? Очевидный ответ, что они дают существенные незаконные преимущества тем, кто их использует, преимущества, которые не связаны с качествами кандидата, с его соответствием представлениям избирателей о достойном кандидате, только затушёвывает всю сложность реальной картины. К нашему сожалению, общественность не даёт себе труда задуматься над более значимым по содержанию вопросом: «Чем же в этом смысле лучше «законные», т.е. не запрещённые законом, но также не связанные с упомянутыми качествами кандидата, преимущества? Только тем, что их (эти преимущества) закон благословляет?». Нам кажется совершенно необходимым разобраться в сути и в происхождении этих преимуществ с целью возможно полного их устранения.

Всеобщая Декларация Прав Человека в ст.21 утверждает, что воля народа должна быть основой власти и эта воля должна находить своё выражение в периодических и нефальсифицированных выборах при всеобщем и равном избирательном праве. В Конституции РФ говорится о том, что единственным источником власти в России является её многонациональный народ и что высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Игнорировать это невозможно, и поэтому законодатель в законе «Об основных гарантиях избирательных прав в РФ» в качестве одного из важнейших зафиксировал равное избирательное право. Справедливости ради, надо отметить, что статьи об этом (ст.5 и ст.34) в Федеральном законе самые короткие. Правоведы-профессионалы давно заметили, что отечественный законодатель становится особенно лаконичным как раз тогда, когда ему не очень хочется, чтобы декларируемая норма применялась безусловно и результативно. В данном конкретном случае эта спартанская лаконичность приводит к тому, что недобросовестный правоприменитель имеет возможность «на голубом глазу» изображать фигуру непонимания - относятся ли равные права как к активному (т.е. к возможности избирать), так и к пассивному (т.е. к возможности быть избранным) избирательному праву, а также относятся ли они ко всем этапам избирательной кампании или только к некоторым? - и соответственно действовать. Для нас совершенно очевидно, что все эти достаточно часто удачные попытки подкорректировать в тех или иных случаях дух и суть закона продиктованы корыстными интересами и не имеют никакого отношения к общепринятым законодательным нормам: равенство избирательных прав не должно быть ограничено законом. Если встать на эту позицию, то соответствующая статья в Федеральном законе должна быть прописана следующим образом:

«Граждане РФ при участии в выборах пользуются равными правами на всех этапах избирательной кампании, включая выдвижение и регистрацию кандидатов, агитацию и голосование, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.»

Нет никакого сомнения, что в контексте приведенной формулировки (а мы смеем надеяться - никакого внутреннего неприятия она, как будто, вызывать не должна) ФЗ «Об основных гарантиях…» равных избирательных прав гражданам не обеспечивает. Практика ставших для нас уже привычными многочисленных избирательных кампаний свидетельствует, что кандидаты, занимающие выгодное имущественное или должностное положение, либо принадлежащие к популярным общественным объединениям, обладают явным и неоспоримым преимуществом перед остальными. Избрание же кандидата, обладающего совокупностью таких признаков, практически гарантировано. Зато право гражданина участвовать в управлении государством через своего представителя (ст.32 Конституции РФ), если таковой не обладает надлежащим в свете действующего закона имущественным или должностным положением и не принадлежит к популярной партии, превращается в фикцию. И, как ни печально, закон этому всячески способствует. Правда, необходимо признать, что избирательные системы других стран также плохо регулируют эту коллизию. Но, с одной стороны, даже достаточно широко распространенная несправедливость не должна быть на этом основании переквалифицирована в достоинство, а, с другой, не все страны так неосторожно продекларировали равенство избирательных прав.

Скажем больше, длящийся уже много лет спор между сторонниками мажоритарной и пропорциональной избирательных систем неправомерен. Надо обладать юридической изощрённостью депутата Госдумы В.Шейниса - ярого сторонника пропорциональной системы, чтобы, внимательно вчитавшись в 19-ю и 32-ю статьи Конституции, не сделать однозначный вывод - пропорциональная избирательная система в РФ антиконституционна, т.к. не позволяет воспользоваться своим «равным» пассивным избирательным правом не члену общественной организации и не позволяет воспользоваться своим «равным» же активным избирательным правом избирателю, если его представитель не состоит членом таковой. Не будем задавать здесь риторических вопросов, на которые могут ответить только Прокуратура и Конституционный суд. Констатируем лишь, что, если этот аспект проблемы до сих пор широко не обсуждался, то это свидетельствует о невысокой квалификации наших «придворных» правоведов-государственников (заметим в скобках, что, по нашему мнению, об этом же свидетельствует и наша Коституция!). Не будем также гадать, чем такая ситуация выгодна властьпредержащим - зафиксируем просто факт их терпимого к ней отношения. Это кажется нам тем более странным, что свои обязанности, которые государство продекларировало по отношению к народу, чьи права и свободы должны как будто являться высшей ценностью, государством же, как мы видим, не выполняются. В том числе и в части, касающейся равенства избирательных прав. Чтобы не выглядеть узколобыми буквоедами, попробуем разобраться , насколько важной является эта конституционная норма и нельзя ли ею поступиться без особого ущерба для дела.

Почему граждане любого государства обязаны исполнять законы? Хорошо было жить в ту эпоху, когда считалось, что любая власть от Бога - если так, то не надо задумываться над этим непростым, оказывается, вопросом. Попробуем обосновать этот императив, не пользуясь новозаветными постулатами, а также исключив из рассмотрения такой убедительный, но внелогический аргумент, как страх перед возможным наказанием за неисполнение законов. Нам кажется логичным допустить, что каждый гражданин «по умолчанию» принимает на себя обязанности исполнять их только как ответ на обязательства этого государства соблюдать те права и свободы гражданина, которые продекларированы в основном законе - Конституции. При этом обязательно нужно учитывать тот факт, что государство - совсем не та инстанция, которой может быть поручено «делать» законы. Эта функция возложена только на представителей народа, а государство обязано обеспечивать выполнение и Конституции, и законов. Ст.32 Конституции РФ гарантирует гражданам участие в управлении делами государства через своих представителей (отсюда следует, что, если государственными делами управляют люди, не являющиеся таковыми представителями, то их власть, как минимум, сомнительна). Но о каких «своих» представителях мы можем говорить, если в выборах участвует, как правило, меньше половины избирателей, а около 80% из них не имеют своего, т.е. за которого они голосовали, депутата в представительных органах власти. Таким образом, получается, что государство не обеспечивает своим гражданам соблюдение их конституционных прав и, следовательно, граждане со спокойной совестью могут не выполнять свои обязанности по соблюдению законов. Не может ли так случиться, что и на этом мало кем осознаваемом факте основывается наш правовой нигилизм?

Основным механизмом, обеспечивающим участие в выборах большинства избирателей, является всеобщее избирательное право. Если какой-либо группе граждан отказано в праве избирать и быть избранными, то эта группа автоматически лишается права принимать участие в управлении государством через своих представителей. Но не менее важным, по нашему мнению, является принцип равенства избирательных прав. Ведь если кому-то де-факто предоставляются меньшие избирательные права, то и возможности участвовать в управлении государством через своих представителей, как правило, соответственно уменьшаются. В этом контексте всенародное избрание первого лица (президента, губернатора, мэра и т.д.) методологически порочно, т.к. эта властвующая персона практически никогда не будет своим представителем для значительной (а довольно часто и для большей) части источника его власти - народа. Для того, чтобы обеспечить конституционное право граждан избрать своих представителей в органы власти, также необходимо неукоснительно соблюдать защищаемый нами принцип равенства избирательных прав. Его суть заключается прежде всего в защите интересов избирателя, который имеет право на такую информацию обо всех кандидатах, количество и качество которой не искажало бы возможности сравнения их истинных достоинств и недостатков. Приведём пример. От чего должен зависеть выбор малосведущего в лакомствах человека между «сникерсом» и «мишкой на севере»? Наверное, от вкуса, полезности, количества калорий, цены, совета, наконец, продавца кондитерского отдела. Но так подсказывает нам здравый смысл, а на практике выбор оказывается обусловлен количеством и качеством рекламы на телевидении, которая вполне успешно подменяет качество самого товара. Мы убеждены, что избирателю должна быть предоставлена реальная возможность сознательно и обдуманно сделать выбор именно своего представителя и обеспечивать это должны соответствующие законы. Наблюдая сегодняшние избирательные кампании в представительные органы власти, мы не можем избавиться от впечатления, что происходят всенародные выборы не депутатов, а «королевы красоты», т.е. лица, которое, будучи избранным, делать ничего не будет, да и не должно. Между тем, представительная демократия может принести положительные результаты только при условии, что этими самыми представителями народа будут действительно лучшие люди в том смысле, что они в максимально возможной степени удовлетворяют тем профессиональным требованиям, которые здравый смысл предъявляет к субъектам представительной (и законодательной) власти (кстати говоря, именно непониманием особых, специфических функций депутата как законодателя в самом широком смысле мы только и можем объяснить упорное стремление некоторых наших облечённых властью политиков заставить депутатов работать на непостоянной основе). Предельно ясно, что ни материальная обеспеченность кандидата, ни его принадлежность к той или иной политической партии ни в малейшей степени не гарантируют его успешной работы в качестве депутата-законодателя. Тогда почему и (что более важно) зачем действующие законы обеспечивают таким кандидатам солидный гандикап в предвыборной гонке?

Из всех этапов избирательного марафона наиболее потенциально опасен (в смысле нарушения равенства избирательных прав) этап предвыборной агитации. Именно на этом этапе, если не принять специальных и достаточно жёстких мер, в решающей степени проявляется неравенство в зависимости от имущественного и должностного положения кандидатов. Все действующие избирательные законы содержат разделы по регулированию агитации и финансированию выборов. Однако, как показывает самый несложный анализ, многократно уже подтверждённый практикой, они совершенно не обеспечивают действительного избирательного равноправия, что с нашей точки зрения является совершенно недопустимым.

Авторами разработаны правовые нормы, которые должны быть включены в избирательные законы, если перед ними будет поставлена задача обеспечения избирательного равноправия. Суть их заключается в предоставлении избирательным комиссиям значительно больших прав и обязанностей по регулированию предвыборной агитации кандидатов и по распоряжению всеми денежными средствами, выделенными как государством на проведение выборной кампании, так и отдельными кандидатами. На избирательную комиссию также возлагается значительно большая ответственность за качество выборной кампании при одновременном обеспечении значительно большей её независимости от местных властей, у которых, как показывает опыт, своя, специфическая, мягко сказать, заинтересованность в результатах выборов, отнюдь не совпадающая (как показали, к примеру, выборы в Санкт-Петербурге) с интересами электората. Одновременно при этом резко ограничиваются возможности кандидатов состязаться в количестве и качестве саморекламы. При обеспечении действительного равноправия как на предоставление, так и на получение информации вынужденно возрастёт нагрузка на её содержательную часть, говорящую о взглядах и о предшествующей деятельности кандидатов, об их общественно значимых индивидуальных особенностях, о действительных возможностях выполнять специфические обязанности избранников народа и его представителей в органах власти. И чем больше такой информации обо всех кандидатах дойдёт до избирателя, тем обоснованнее и объективнее, а, следовательно, и качественнее (правильнее) будет его выбор.

Наряду с регулирующими нормами разработана и соответствующая система санкций, без которых любая норма мертва ( к сожалению, наше законодательство большей частью представляет собой неисчерпаемый набор безответственных норм - каждый может, к примеру, вспомнить наши никогда не исполнявшиеся бюджеты, принимаемые федеральными законами).

В разработанной системе авторы считают целесообразным поставить в положение позиционного конфликта зарегистрированного кандидата и всех других потенциальных нарушителей закона. Кандидат должен отвечать за любое нарушение закона своим правом стать депутатом, т.е. для него наказанием может быть лишение регистрации или отмена результатов голосования, если он победил с нарушением закона. Естественно, и то, и другое может быть сделано только по решению суда, который в гражданском процессе должен установить факт нарушения закона и определить конкретного нарушителя. Если нарушителем окажется кандидат - он лишается возможности стать депутатом. Если же судом будет установлено, что избирательный закон был нарушен не по вине кандидата, то в отношении виновного лица должен быть применён Кодекс об административных правонарушениях (ст 40.8 - нарушение условий проведения предвыборной агитации в СМИ), либо Уголовный кодекс (ст.136 - нарушение равноправия граждан). При таком позиционном конфликте истина в суде будет найдена с большей степенью вероятности, т.к. никому не хочется быть наказанным, тем более несправедливо.

Мы далеки от мысли, что в газетной статье уместно обсуждение юридических тонкостей предлагаемого законопроекта, обсуждать их было бы полезно только после принятия предлагаемой концепции. Мы также не считаем, что в этом случае разрешатся все очень непростые проблемы наших выборов. Так, кстати, не поддаётся простому решению конфликт, возникающий при попытке обеспечить равенство пассивных избирательных прав независимо от должностного положения для депутата (если считать его должностным лицом), решившегося баллотироваться на новый срок. Законодательно исключая зависимость результатов выборов от имущественного положения и принадлежности к общественным объединениям, мы объективно «преподносим на блюдечке» преимущество действующему депутату, т.к. его «избирательная кампания» продолжается весь срок исполнения его депутатских полномочий. Но, во-1-х, может быть кто-нибудь предложит рецепт и от этой болезни, а во-2-х, если уж необходимо выбирать, то это зло нам кажется меньшим в надежде, что плохие депутаты всё равно когда-нибудь будут неизбраны. Для нас сейчас важно быть правильно понятыми: мы предлагаем столь радикальное изменение наших избирательных законов, т.к. убеждены, что, латая действующее избирательное законодательство, например, запретив досрочное голосование, ограничив число платных агитаторов, разрешив свободную агитацию в воинских частях и т.д., мало чего можно добиться по существу, потому что, на наш взгляд, действующая избирательная система ущербна концептуально и её надо менять.

Первоначальный вариант опубликован в политико-правовом журнале «Президент. Парламент.Правительство» №4 (апрель) 1999г.
Перепечатана в газете
«Вечерний Петербург» №89(21533) 21 мая 1999 года


|Публицистика||К началу страницы|

Наверх